制圖/高岳

□記者 萬(wàn)靜

中國政法大學(xué)法治政府研究院4月8日發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報告（2016）》顯示，截至2016年12月28日，共有19個(gè)地方出臺了網(wǎng)約車(chē)服務(wù)管理實(shí)施辦法或實(shí)施細則。但是只有3個(gè)地方是以政府規章形式出現，其余16個(gè)城市以其他規范性文件形式出臺。

《報告》分析指出，各地方城市政府出臺的實(shí)施細則，為網(wǎng)約車(chē)平臺公司、車(chē)輛和駕駛員設置了高標準，窒息了網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展，不僅違反了行政許可法的有關(guān)規定，更不符合共享經(jīng)濟的基本特征和發(fā)展規律。

車(chē)籍限制成共同“標配”

《報告》披露，2016年《網(wǎng)絡(luò )預約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）出臺，截至2016年12月28日，調研人員在北大法寶中共檢索到19件地方網(wǎng)約車(chē)服務(wù)管理實(shí)施辦法。其中，上海、重慶、廣州3個(gè)城市以地方政府規章形式出臺了實(shí)施辦法，合肥、天津、北京、安陽(yáng)、廈門(mén)、金華、大連、瀘州、周口、漯河、平頂山、杭州、新鄉、寧波、南平、龍巖等16個(gè)城市以其他規范性文件形式出臺了實(shí)施辦法。19個(gè)地方的實(shí)施辦法在《暫行辦法》內容的基礎上，對從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的車(chē)輛和駕駛員的許可條件進(jìn)行了更為嚴格的規定。

其中，要求車(chē)輛車(chē)籍所在地為本市行政區域，成為地方限制的“標配”。在19個(gè)城市中，無(wú)一例外地都將車(chē)籍所在地為本市行政區域作為從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的條件之一。

及電動(dòng)車(chē)功率在19個(gè)城市中，有13個(gè)城市對車(chē)輛的軸距、排氣量或功率、續航時(shí)間等作出規定，只有安陽(yáng)、周口、平頂山、新鄉、南平、龍巖6個(gè)城市未作相關(guān)規定。對車(chē)輛軸距、排氣量等作出規定的城市，普遍都設置了較高的標準。例如，上海市要求車(chē)輛軸距達到2600毫米以上，北京市對車(chē)輛軸距和排氣量同時(shí)作出規定：“5座三廂小客車(chē)車(chē)輛軸距不小于2650毫米（含新能源車(chē)），排氣量不小于1.8升；7座乘用車(chē)排氣量不小于2.0升、軸距不小于3000毫米。”

多地對車(chē)主所在地有限制

在19個(gè)城市中，有10個(gè)城市明確要求駕駛員具有本市戶(hù)籍或居住證。其中，上海、重慶、北京、天津四個(gè)地方明確規定網(wǎng)約車(chē)駕駛員應當具有本市戶(hù)籍。廣州、合肥、安陽(yáng)、廈門(mén)、大連、瀘州、杭州、寧波規定駕駛員須有本市戶(hù)籍或居住證。

廣州、天津、大連三市將初中畢業(yè)以上文化程度作為網(wǎng)約車(chē)駕駛員的條件之一。

安陽(yáng)、大連、瀘州、周口、漯河和新鄉6個(gè)城市對網(wǎng)約車(chē)駕駛員的年齡進(jìn)行了規定。其中，安陽(yáng)市規定，男性年齡在60周歲以下，女性年齡在55周歲以下。大連、瀘州和周口市規定，網(wǎng)約車(chē)駕駛員年齡應當在60周歲以下。漯河和新鄉市規定，網(wǎng)約車(chē)駕駛員年齡不超過(guò)國家法定退休年齡。

規范性文件層級低致處罰難

《報告》指出，從北京市網(wǎng)約車(chē)新政實(shí)施兩個(gè)月以來(lái)的情況看，交通管理部門(mén)對非京籍駕駛員、非京籍車(chē)輛和不符合規定的軸距、排氣量等標準的查處力度很小。一方面，北京市的網(wǎng)約車(chē)新政是以一般規范性文件的形式作出的，依照行政處罰法規定，其不得設定任何行政處罰的措施。因此，即使交通管理部門(mén)發(fā)現有違反行政規定提供網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的行為，也不得作出任何行政處罰。另一方面，北京市網(wǎng)約車(chē)新政并未得到嚴格執行，也從側面反映出這一規定過(guò)于苛刻，一旦嚴格執行必將導致北京市網(wǎng)約車(chē)數量急劇減少。如此一來(lái)，城市居民將重新陷入“打車(chē)難”“打車(chē)貴”的境地，多年來(lái)屢禁不絕卻因為網(wǎng)約車(chē)的出現而大大減少的“黑車(chē)”又將大規模卷土重來(lái)。

《報告》對此分析指出，按照比例原則的要求，行政機關(guān)應當采取最小損害當事人利益的手段來(lái)達到所追求的行政目的。同時(shí)，行政機關(guān)在實(shí)施行政行為前，必須對利益進(jìn)行衡量，只有當可能取得的利益大于可能損害的利益時(shí)才能實(shí)施。而北京等地的網(wǎng)約車(chē)地方規范對車(chē)籍、戶(hù)籍、車(chē)型等過(guò)于嚴苛的限制，違反了行政法中的比例原則。此外，地方網(wǎng)約車(chē)的立法規范也體現出以管制為導向的一刀切規定，受到了社會(huì )各界的廣泛質(zhì)疑。

多地辦法違反行政許可法

《報告》分析指出，依照行政許可法規定，規范性文件無(wú)權設定任何種類(lèi)的許可。在19個(gè)地方網(wǎng)約車(chē)規定中，只有上海和重慶以省級政府規章的形式出臺實(shí)施辦法符合行政許可法的規定，廣州市以地方政府規章形式出臺實(shí)施辦法和其他設區的市以規范性文件的形式出臺實(shí)施辦法都違反該法有關(guān)規定。

此外，依據行政許可法第15條第2款規定，“設定行政許可，不得限制其他地區的個(gè)人或者企業(yè)到本地區從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區的商品進(jìn)入本地區市場(chǎng)”。因此，北京等地方對車(chē)輛和駕駛員戶(hù)籍的限制違反了行政許可法所規定的市場(chǎng)公平與開(kāi)放的原則。

而許多地方規定網(wǎng)約車(chē)的檔次必須高于出租車(chē)或者價(jià)格必須高于出租車(chē)1.2倍甚至1.5倍的要求，明顯違反了行政許可法第5條規定的設定行政許可應當遵循公平的原則。

《報告》指出，對共享經(jīng)濟進(jìn)行法律規制，首先要端正規制的目的。許多國家提出對共享經(jīng)濟進(jìn)行法律規制，都是為了防止提供不規范服務(wù)和侵犯消費者權益等行為，而不簡(jiǎn)單是因為其沒(méi)有遵守許可等法律制度的規定。

《報告》認為，對共享經(jīng)濟進(jìn)行法律規制，應當重點(diǎn)在事中和事后與網(wǎng)約車(chē)平臺公司開(kāi)展合作，充分運用大數據收集和分析車(chē)輛行駛和乘客評價(jià)信息，實(shí)現對網(wǎng)約車(chē)安全和服務(wù)的全方位監管。

來(lái)源：法制日報